Почему запрет на экспорт топлива не панацея?

Запрет на экспорт бензина и дизельного топлива из России стал главной темой последних дней в отрасли. Эта вынужденная мера вскрыла серьёзные проблемы в части регулирования рынка нефтепереработки. Каковы же причины сложившегося кризиса, как его собираются решать российские власти и так ли хорош демпфер, как о нём говорят?

Истоки кризиса на топливном рынке

Текущий кризис можно было предсказать ещё летом, когда было принято решение снизить в два раза выплаты по демпферному механизму для НПЗ.

«По демпферу у нас происходят изменения. К сожалению, государство не может продолжать поддерживать всё в том объёме, как это было раньше. За первые полгода демпферные выплаты составили 542,6 млрд рублей против 1,28 трлн рублей в 2022 году. С 1 сентября и до конца 2026 года ещё наполовину уменьшатся выплаты по демпферу, в 2024-м и 2025 году на 0,9% повысятся акцизы на бензин и дизельное топливо, в 2026-м — на 4% к новому предполагаемому уровню», — говорил на Татарстанском нефтегазохимическом форуме — 2023 генеральный директор Ассоциации нефтепереработчиков и нефтехимиков Александр Иванов.

Казалось бы, у отрасли и регуляторов было достаточно времени, чтобы сделать переход плавным. Так, аналитики РАНХиГС и Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара Евгения Миллер и Андрей Каукин в своём отчёте, основные положения которого опубликовали «Ведомости», хотя и прогнозировали падение сверхприбыли нефтеперерабатывающих заводов, подчёркивали, что они останутся прибыльными и при негативном сценарии развития событий. Дело в том, что подавляющее большинство НПЗ, выпускающих бензин и дизельное топливо, входит в вертикально-интегрированные компании (ВИНКи). Помимо того что они в принципе обладают большей подушкой безопасности, чем независимые НПЗ, так ещё и эти субсидии учитываются при расчёте НДПИ. Исходя из этого эксперты РАНХиГС полагали, что изменение ставки демпфера не окажет серьёзного влияния на стоимость топлива на оптовом рынке.

Глава Минфина Антон Силуанов высказался ещё жёстче. Использование демпферного механизма было оправдано при наличии больших экспортных поставок в Европу. Теперь, когда это направление закрыто для российских НПЗ, выплаты из государственного бюджета фактически финансируют сверхмаржу нефтеперерабатывающих предприятий, приводили слова чиновника «Ведомости».

Как власти решают проблему дефицита на топливном рынке?

Как мы знаем, эти расчёты не оправдались. Нефтепереработчики не захотели смириться со снижением прибыльности бизнеса и стали отправлять больше топлива на экспорт, где маржа выше. В результате на внутреннем рынке сложился дефицит, который совпал с уборочной кампанией. Как же власти решают эту проблему?

Основной механизм нам известен: речь идёт о запрете экспорта бензина и дизельного топлива из РФ. Однако вице-премьер Александр Новак на совещании у президента анонсировал и системные меры, которые должны поправить ситуацию в отрасли. Судя по просочившимся инсайдам, речь идёт о новом пересмотре демпферного механизма — на этот раз в сторону увеличения. Логика инициативы понятна: сделать внутренний рынок более привлекательным для НПЗ и наполнить его топливом, после чего оптовые цены пойдут вниз. «Коммерсанту» удалось узнать, что коэффициент для расчёта демпфера может вырасти с 0,5 до 0,8–1. Однако очевидно, что согласование окончательных цифр будет непростым: авторам инициативы предстоит преодолеть лобби финансового блока правительства, где уже учли потенциальные доходы от НПЗ в проекте бюджета.

Обновление. О мерах, предпринятых правительством для регулирования рынка, читайте новость от 6 октября 2023 года: “Производителям топлива вернут демпфер в полном объёме”.

Следующее направление — борьба с серым импортом. В связи с этим предлагают введение заградительных пошлин или полный запрет на перепродажу бензина и дизеля, купленных на внутреннем рынке.

Начали обсуждать и сценарии отмены запрета на экспорт топлива. Возможно, этот процесс будет поэтапным. Так, сотрудник Института энергетики и финансов Сергей Кондратьев в интервью «Коммерсанту» отметил, что первыми разрешение могут получить НПЗ, подключённые к системе «Транснефти». Стоит подчеркнуть, что запрет на экспорт и не задумывался как долгосрочная мера, так как высвободившиеся объёмы просто были бы не востребованы на внутреннем рынке. А это вызвало бы снижение объёмов нефтепереработки, чего российские власти, по словам министра энергетики Николая Шульгинова, стараются не допустить. Примечательно, что на фоне новостей о возможной отмене запрета на продажу топлива за границу котировки на бензин и дизельное топливо возобновили рост.

Пора ли искать замену демпферным выплатам для НПЗ?

Но можно ли считать перечисленные меры именно системными? Повышение ставки демпфера выглядит ситуативным решением, притом что эксперты считают именно частые изменения в законодательстве одним из главных сдерживающих факторов для отрасли. Достаточно сказать, что с 2019 года ставка демпфера менялась уже пять раз. И это не единственный случай, когда непредсказуемость налоговой политики российских властей не позволяет нефтеперерабатывающим компаниям строить долгосрочные планы, из-за чего страдает инвестиционная привлекательность отрасли в целом, пишут в статье «Проблемы осуществления процессов модернизации в нефтехимической промышленности России на современном этапе» Г.К. Габдуллина, Л.Р. Ягудина и Н.П. Веретенникова.

Впрочем, назвать фискальную политику в отношении НПЗ совсем непоследовательной нельзя. Другое дело, что чётко просматривается вектор роста налоговой нагрузки. Андрей Каукин и Евгения Миллер считают, что эффект от выплат по демпферу с точки зрения контроля цен фактически нивелируется ростом акцизов на топливо.

И здесь встают вопросы: а так ли эффективен и нужен демпфер вообще или стоит искать другие механизмы?

А.В. Малков и В.Ю. Немов в своей статье «Демпферный механизм в системе ценообразования на топливном рынке России» отмечают ряд его плюсов. Главное, что за время его действия цены на бензин и дизельное топливо выросли меньше, чем инфляция. К тому же мера позволяет стимулировать загрузку внутреннего рынка, а при низком нетбэке — дополнительно наполнить государственный бюджет.

Но есть, по их мнению, и минусы. Среди них — оторванность индикативной цены от реальной рыночной ситуации, нерентабельность независимых АЗС и их загрузка при низких ценах, снижение уровня конкуренции в нефтепродуктовой рознице — режим коллективной группы налогоплательщиков, низкий ценовой коридор, позволяющий превышать индикативную цену.

В свою очередь Андрей Каукин и Евгения Миллер отмечают, что в своём нынешнем состоянии демпферный механизм, по сути, предполагает ручное управление. В то же время в 2019 году его вводили как раз для того, чтобы уйти от административного регулирования на внутреннем рынке. С этой точки зрения демпфер не оправдал возложенных на него надежд. Есть проблема и с тем, что не определены сроки выплат для НПЗ. А это снижает для них стимулы повышать эффективность производства, считают эксперты.

Можно сказать, что существующий механизм в состоянии эффективно решать поставленные перед ним задачи, особенно, если он будет увязан с общим курсом налоговой политики, и определять незыблемые правила игры на длительный период. А если искать ему замену, то прежде всего стоит ответить на вопрос: куда мы движемся — в сторону ужесточения или ослабления регулирования? Пока на него нет однозначного ответа, логично предположить, что российские власти и дальше будут идти по пути точечного регулирования внутреннего рынка, варьируя ставку выплат по демпферу.